记者 王珍

美国总统唐纳德·特朗普日前假借公平贸易之名向全球发动关税战，试图以此促使制造业回流美国。北京大学国家发展研究院教授卢锋对界面新闻表示，当前美国的政策选择是希望以牺牲效率为代价换取制造业回流，但是制造业在经济总量中相对比例，是由行业经济属性与一国发展阶段等方面因素客观决定的，美方政策很难让制造业占比返回其历史较高水平。

他指出，传统经济学模型始终指向成本最小化和效率最大化，美国决策团队当然有人清楚全球分工下的比较优势理论常识；但是从理论构建及其与现实的关系看，任何实证意义上的理论都基于某种假设和目标，因而不同国家或某个国家在不同发展阶段会选择不同理论。例如19世纪英国人信奉斯密-李嘉图代表的古典经济学自由贸易理论，德国人则相信李斯特的国民经济学的保护国内工业理论；美国在早年奉行保护主义理论，战后又主张自由贸易，现在又转向关税保护。

“客观而言，制造业不仅关乎经济效率，同时也涉及国家安全。”卢锋说，“过去全球化理论强调供应链效率最优，而如今‘安全’已成为核心关注变量，疫情进一步放大了这一趋势，欧美国家意识到过度依赖单一国家的供应链存在系统性风险。问题在于，意愿和目标是一回事，实现目标受到各种客观条件和规律因素制约，能否实现目标是另一回事。

“美国目前政策问题在于过于极端化，过于泛安全化，过于强调美国自身私利，这样最后会具有反噬效果的。”卢锋说。

他进一步指出，特朗普政府高关税与拜登产业政策干预，或许会对美国制造业产生局部性或边际性提振影响，然而不可能让制造业大规模回流，使得美国重回历史上制造业全面称雄世界的格局。深层经济根源在于，被转移的对象部门或产品工序技术和生产率水平较低，无法支持美国高工资、高要素价格。即便是征收平均20%的高额关税，也难以弥补美国人均收入与新兴经济体贸易伙伴几倍差距所派生的工资与生产率落差。

卢锋说，还可这样推测：如美国真是实现了制造业大规模回流，势必意味着生产率较低的经济活动占比的显著提升，拖累美国经济整体生产率与国民生活水平，这时关税战首先会被美国选民普遍抛弃。

“在过去半个多世纪，不仅美国制造业增加值和就业占比等指标持续趋势性下降，其它主要发达经济体如德国、英国、日本等国也不同程度呈现类似变化趋势。类似于经济发展过程中农业部门占比的趋势性下降，制造业相对比例回落应主要是由发展与人均收入提升过程中要素禀赋结构变化等复杂因素决定的。”卢锋说。

他强调，应对外部风险，中国当前的要务是“办好自己的事”，特别是要针对内需不足与消费偏弱突出矛盾补短板，着力推进我国经济再平衡，包括通过深化公共财政体制改革显著提升居民收入占比、提升跨区域城乡基本公共服务均等化水平、提高最困难人群养老金水平、加快农地制度与户籍制度改革，等等。

以下是界面新闻整理的采访实录

界面新闻：特朗普政府发起关税战的重要目的之一是促进美国制造业回流。从奥巴马时期，美国政府就已经开始促使制造业回流了。至今，美国制造业回流的效果如何？哪些行业效果比较显著，哪些行业完全没有成效？

卢锋：没有显著效果。美国国内一直有重视制造业的言论主张，2009年奥巴马政府发布《重振美国制造业政策框架》，明确重振制造业的目标和方向；另外还有《美国复兴和再投资法》（ARRA）等法案，试图推动大规模基础设施建设以间接拉动制造业发展，但都未能改变趋势。数据显示，比较狭义的制造业增加值占GDP比例从二战后25%以上，逐步趋势性回落到新世纪初年的15%，到奥巴马时期降至12%，近年大约在11%上下。可见近年来美国制造业占比在低位降幅趋缓，没有出现显著的趋势性反弹。

当然也不是毫无效果。比如拜登政府推动的《清洁能源法案》通过政府产业政策扶持新能源企业，形成了一些项目，产生了一些影响；在芯片领域，美国施加压力推动一些企业投资，也能在边际上增加部分产能；此外，美国如果要刻意在卫生医疗设备等领域推进在岸化，也不排除能在承担效率损失前提下产生某种效果。但是，这些政策效果无法从根本上改变经济规律的趋势性作用。

界面新闻：那特朗普采取的高关税政策能促使大规模制造业回流吗？

卢锋：不可能实现大规模回流，使美国重返历史上制造业竞争力一度超强的高光时刻。

新任美国总统经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰撰写了《重构全球贸易体系的使用者手册》一书，米兰认为，关税可减少进口、缓解逆差，并助推国内制造业可贸易部门，这也是特朗普团队倚重关税的主要考量。另外，特朗普团队认为，关税能带来额外的财政收入，从而缓解财政赤字和债务压力。

高关税或许会对一些特定行业产生局部性影响，然而不可能让制造业占比返回历史高位。原因在于，产品内分工推动美国等发达国家制造业持续外包转移，深层经济根源在于，被转移的对象部门或产品工序技术和生产率水平较低，无法支持美国高工资、高要素价格。即便是征收平均20%的高额关税，也难以弥补美国人均收入与新兴经济体贸易伙伴几倍差距所派生的工资与生产率落差。

以新能源汽车制造为例，中国一个优秀工人月薪约1万元人民币，一般工人月薪约七八千元人民币，这在国内目前阶段对普通工人来说已经是不错的报酬，但是美国工人没法接受这个薪酬水平。这方面情况埃隆·马斯克（特斯拉CEO）十分清楚，他曾不止一次公开表示，中国工人吃苦耐劳，且愿意从事较为艰苦的工作，而美国工人“不愿干活”。月薪约1万元人民币，相当于约1000多美元，在美国能否找到熟练工人干活？结论是想都不要想。

从钢铝行业实际案例看，特朗普第一个任期内为重振本国钢铝业实施了25%的保护性关税。然而数据显示，2018年以来美国钢产量反而下降约9%，北美铝产量仅增长0.83%；同期铝贸易数据显示，美国对墨西哥顺差减少、对加拿大逆差上升。可见钢铝关税根本没有解决美国行业竞争力低下和逆差问题。

我们还可以这样推测：如果美国真是实现了制造业大规模回流，势必意味着生产率较低的经济活动占比显著提升，这会拖累美国经济整体生产率与国民生活水平，这时关税战首先会被美国选民普遍抛弃。

在过去半个多世纪，不仅美国制造业增加值和就业占比等指标持续趋势性下降，其它主要发达经济体如德国、英国、日本等国也不同程度呈现类似变化趋势。类似于经济发展过程中农业部门占比的趋势性下降，制造业相对比例回落应主要是由发展与人均收入提升过程中要素禀赋结构变化等复杂因素决定的。

界面新闻：在国际贸易中，比较优势理论被广泛应用，其核心思想是，各国应专业化生产本国相对于其他国家具有相对优势的产品，通过国际贸易获得更大的利益。这也是过去数十年全球化的理论基础。那面对高人工成本、低生产效率的现实，特朗普为什么还要积极推动制造业回流？

卢锋：传统经济学模型始终指向成本最小化和效率最大化，而当前美国的政策选择实质是愿意承担效率损失，换取制造业回流。特郎普本人估计不会对经济学理论有什么兴趣，但是他的经济顾问当然清楚全球分工下的比较优势常识原理。但是从理论构建及其与现实关系看，任何实证意义上的理论都基于某种基本假设和特定目标，因而不同国家或某个国家在不同发展阶段会选择不同理论。因而美国政策转变，绝不是理论争辩定输赢的问题。

客观而言，制造业不仅关乎经济效率，也涉及国家安全。例如，钢铁、铝等基础工业品直接关联军事与国防产业链，这方面考量具有现实合理性——我国可能也认同这方面道理。过去全球化理论强调供应链效率最优，而如今“安全”已成为核心变量，从早先just in time的效率原则，到目前just in case防安全风险原则，疫情进一步放大了这一趋势，欧美国家意识到过度依赖单一国家的供应链存在系统性风险。问题在于，意愿和目标是一回事，实现目标受到各种客观条件和规律因素制约，能否实现目标是另一回事。美国目前政策问题在于过于极端化，过于泛安全化，过于强调美国自身私利，这样最后会产生反噬效果。

界面新闻：接下去特朗普关税政策和中美关系会有哪些潜在的演绎方向？

卢锋：目前双方处于比拼决心和毅力阶段，中国已充分显示坚定反制原则和立场。日前国新办发布《白皮书》，澄清中美经贸关系基本事实，驳斥批评了美方有关不实指责，也提出“中美可以通过平等对话、互利合作解决经贸分歧”的善意。因而潜在方向虽不能排除进一步升级冲突可能，但从两国根本利益考量，还是应创造“平等对话条件”，通过谈判协商避免更大冲突。

就可能性而言，双方存在进一步升级冲突的选项与可能。比如据媒体报道和观察人士讨论，美方可能会考虑让中概股企业从美国资本市场摘牌，甚至可能切断中国部分实体与SWIFT系统的连接等等；我国也有可能采取大规模抛售美债等金融反制措施等等。但是需要指出，即便在目前形势下，无论是美国还是中国，可能都不愿将事态推向极端，那样的话对双方可能都意味着难以承受之重的损失。

远远观察，虽然现在火药味很浓，双方高层可能仍在审慎权衡避免局势失控，双方大概率不会选择“一杆到底”的极端路径，而是试图把博弈算计控制在一定范围内，以最小化自身损失、最大化战略利益为目标，而非走向“玉石俱焚”。回顾2018年的贸易战，最终双方还是回到了谈判桌上，经过艰难曲折谈判在2020年初达成第一阶段协议。当然，历史未必会重演，然而历史经验毕竟有借鉴意义。

界面新闻：接下去，中国要做好哪些事情，尽可能降低关税的不利影响？

卢锋：除必要反制外，应对外部风险要务是“办好自己的事”：化解经济增长现实矛盾，夯实可持续发展基础，通过转危为机赢得主动。

针对目前特殊形势，我国在敢于亮剑反制美方关税战的同时，还要从供给与需求两端同时入手，特别是要针对内需不足与消费偏弱突出矛盾补短板，着力推进我国经济再平衡。

去年9月下旬以来，决策层推出一系列货币金融刺激措施以及侧重化解风险的财政政策，已经对推进再平衡产生了初步积极效果。后续还可以考虑改善收入分配机制，例如通过深化公共财政体制改革显著提升居民收入占比，提升跨区域城乡基本公共服务均等化水平。短期或可优先考虑适度加大运用中央财政事权，提高最困难人群养老金水平，分担或免去这部分居民医保缴费。

无需追加财政投入的体制改革举措，对应对目前挑战也具有实质性意义，包括农地制度、户籍制度改革，有效加强提升法制水平等，这些措施都有助于应对需求与信心不足问题。例如，农地制度与户籍制度改革有助于激活居民消费，对此学界有较大程度的共识，有关改革试点或部分区域改革推进多年，需下决心实施突破性改革。

另外，长期以来我国公共部门资源较大比例投向供给端，这虽然有其历史合理性，但考虑到现实发展阶段与内外环境变化，需调整配置结构，适度增加支持民生比例，特别是逐步提升低收入人群保障水平，从而显著提升居民现实和预期收入水平，并釜底抽薪地解决消费偏弱及其派生的结构性经济问题。

界面新闻：有不少观点呼吁，要利用当前美国已成为全球众矢之的契机，强化和其他国家的关系，特别是和欧洲、日韩等的关系，构建国际利益共同体。具体可以怎么争取合作，可行性如何？

卢锋：针对目前美方对世界各国普遍发动关税战的特殊形势，我国可以考虑积极开展对发展中国家、金砖成员国、特别是非美西方发达经济体的双边与多边经济外交工作，也可积极利用G20合作平台、国际货币基金组织（IMF）与和世界银行春季会议和年会等多边场合，主动发声伸张正义，并与国际社会联手抵制美方关税战和逆全球化政策冲动。同时要积极与国际社会沟通合作，探讨在美国心猿意马甚至干脆退群的背景下创新多边经济金融治理的途径和方法，制衡美方为所欲为单边举措及其负面影响。

目前欧盟出于自身利益有意与中国深化合作抵制美国关税霸凌政策，这是一个有利和重要的现实机遇，我方显然应该积极推动。一个现实背景是中欧双方也存在经贸关系矛盾，例如2024年中国对欧盟贸易顺差为2471亿美元，可能会成为欧盟方面对我方提出的一个背景问题。据报道，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩最近表示，需要有一个机制来避免美国关税导致中国顺差进一步向欧盟转移，就显示了上述因素对欧方的影响。需要指出，中欧贸易现有格局是诸多客观因素造成的，中国并未追求贸易顺差，因而要马上解决相关问题也不容易，不过双方仍应努力谋划综合应对措施。中方逐步通过提高居民收入、完善社会保障、提升消费能力政策举措，有助于推动国内经济再平衡，同时适度降低对外需依赖。

界面新闻：这次东南亚地区也是特朗普重拳出击的地方。未来中国企业“走出去”要如何布局？

卢锋：当前形势下，中国企业"走出去"面临的政策环境日趋复杂。从我国对占全球经济86%的七个国家和经济体而言，美欧顺差占比从“十三五”时期（2016-2020年）的大约九成，减少到“十四五”前四年的年均76%，这说明我国对美欧的依赖度显著减少，但是美欧市场仍是我国顺差实现的基本对象。另外有数据显示，我国对若干国家通过对外直接投资以及转口贸易一定程度实现对美顺差转移。

特朗普关税大棒之下，传统转口贸易空间会显著收窄。过去我国部分企业通过东南亚、墨西哥等国家制造，然后再出口到美国，今后走这条路空间会大大收缩。在我看来，特朗普政府此次对所有国家加征关税，主要是基于双重考量，一是认为现有贸易体系使美国普遍处于不利地位；二是防范中国通过第三国（如东南亚、墨西哥）进行产能转移和转口贸易。美国将加强对转口贸易的监管，特别是对墨西哥等关键中转国，可能会要求提高原产地比例标准、强化价值增值核算标准等。

在对外投资的问题上，有一个相对而言较为中性的议题，就是特朗普团队成员提到欢迎外国企业包括中国企业到美国投资。美方这一立场当然是出于自身利益需要，而我国企业走出去全球布局也是必要之举，在这个意义上算是一个比较中性的议题，后续双方如有平等对话机会，或许可就此协商谈判互利性规则。历史经验表明，20世纪80年代美日贸易摩擦的解决，日企对美直接投资发挥了显著作用。我认为，虽然中美与中日经贸关系存在实质性差异，有关中企对美投资的积极影响不应估计过高，但仍然是一步可以考虑的棋。