撤制镇20年后，“优先配给条件好的”思路是否该变？

上周末，上海的城里人纷纷去往郊区踏青，宝山的顾村公园、松江佘山等地公园的草坪湖边成为“顶流”。实际上，在上海的郊区，在离这些挤满游客的景点不远的角落，上百年历史的老街，却鲜有游客。其中很多是撤制镇，它们曾是商贸聚落，但于2000年左右被撤销镇制。

撤制镇已开始得到一定关注。在刚刚结束的上海两会上，市人大代表、民革上海市委副主委，金山区副区长蔡宁提出，建议引导农民集中居住点“向一些配套设施较为完善的撤制镇靠拢”。撤制镇的价值逐渐被重视，这是其自我改善、发展的契机。

撤并二十年后，撤制镇现状如何，有什么问题？背后是什么原因？在2025年1月调研青浦区商榻后，近期澎湃研究所研究员又走访了塘湾（闵行区吴泾镇）、张泽（松江区叶榭镇）、五厍（松江区泖港镇），兴塔（金山区枫泾镇）等撤制镇，结合文献梳理，尝试回答上述问题。

问题：生活不便、产业活力不足和风貌不佳

澎湃研究所研究员观察到，部分临近市区或当地城区中心的撤制镇，已完全城市化，成为上海城区的一部分，但大部分仍处于郊区，特别是远郊。相比城市和江浙市镇，上海郊区型撤制镇不同程度、不同侧重地存在生活不便、活力不足或经济滞后、风貌不佳等问题。

一是公共服务和设施等公共品虽有一定保留，但供给弱化，造成常住居民生活不便利。

在医疗设施供给上，大多数撤制镇仍保留公立二级甲等“社区卫生服务中心”，但服务能力、规模均低于撤制前的镇上医院，造成居民“看病远”“看病难” 。

2025年3月15日周六下午，塘湾镇区废弃的镇卫生服务中心（上），以及在其后侧、关着门的村社区卫生服务站（下）。本文图片若无说明，均为澎湃研究所研究员吕正音摄。

在教育设施供给上，大多数撤制镇仍保留小学和幼儿园，但属于九年制义务教育范围内的初中生源，却并入主镇的中学。例如，青浦金泽镇的金泽中学，接收撤制镇商榻、西岑和莲盛的三校并入。撤并学校导致的上下学通勤时间延长，以及郊区寄宿制初中数量大幅增长，易于引发青少年安全及心理问题，推高撤制镇家庭子女的受教育成本（如去主镇、新城买房等），增加家庭负担。城市倡导“就近入学”，而郊区撤制镇家庭子女却需要寄宿，城乡公共服务难以“均等化”。

此外，部分撤制镇至今缺少燃气、道路和路灯等基础设施。例如，在松江区的五厍、青浦区的商榻以及浦东区的瓦屑等地，研究员均观察到居民使用煤气罐甚至煤炭炉的状况，2023年一份金山区的人大会议中，有代表提到，尤其是兴塔、新农、钱圩、松隐等撤制镇社区居民，对天然气的入户期盼愿望强烈，可见其居民日常生活多有不便。

二是部分撤制镇发展动力衰减，产业流失。

撤制镇的发展动力在于周边产业就业。产业能吸纳外来打工者居住，会给撤制镇带来发展活力，反之，则会带来发展动力衰减，人口流失。

澎湃研究所研究员发现，部分撤制镇周边有较好的产业氛围，例如奉贤区的邵厂（临近特斯拉超级工厂，被称为“特斯拉小镇”）、金山区的兴塔等。但也有相当部分的撤制镇缺乏产业基础，或者曾经的产业已流失，新的发展路径还在探索。

例如浦东周浦镇的瓦屑，二十世纪九十年代起曾坐拥几个外资工厂，养殖业也有一定规模。后因“三个集中”“环保风暴”等政策，上述产业都被取缔或搬迁，只得寄望于数公里外迪士尼乐园产生的旅游效应。西边青浦区的商榻也类似，原有制造业迁向中心镇，本地水产养殖业关停后，尝试发展“民宿”市场，但仍未成熟。

去工业化后的村镇如何发展，现今还是个难题。例如，松江区泖港镇的撤制镇五厍，撤制后人口逐渐流向松江新城、泖港镇级工业园，因而发展现代农业和康养产业，但其核心产业仍停留在农产品初加工环节，其养老产业也尚未形成品牌效应。

闵行区曹行沿街空置的工业厂房。

三是部分撤制镇房屋破旧，少有翻新，设施投入少，整体风貌欠佳。撤制镇区内房屋主要以居民自建房、供销社产权房、集资房、安置房为主。部分自建房、集资房建设年代较早，人均居住面积在22-55平方米之间，房价不贵，但居住品质较差。撤制镇房屋中不乏土泥瓦堆砌结构，由于年久未修，存在房屋漏水、配套设施不完善等问题，断电、漏电现象颇多，保温性能不佳，整体房屋居住条件较差。

房屋老旧、缺乏维护，加上前述的道路破损、路灯不足等基础设施投入问题，更不用说绿化、休闲娱乐设施缺位，总体上带给人相对城区而言风貌欠佳的印象。

金山区兴塔未翻新过的镇沿街房屋。

闵行区塘湾的未翻新房屋。

主要原因：土地“集约化”利用和镇权属问题

风貌不佳的原因之一是撤制镇交错、复杂的土地和房屋产权。撤制镇原是计划经济时代供销社所在地，存在大量供销社遗留资产以及镇资产。年代跨度久、补偿利益分配不清等历史问题，导致此类土地、房屋“确权难”，造成撤制镇部分资产长期闲置。另外，由于规划战略留白、规划保留区等规划期通常持续5年至10年，部分撤制镇的房屋产权人即使有意愿更新，也很难获得许可，造成前述房屋风貌不佳的问题。

产业活力不足，除了受自身区位限制以外，主要和上海“三个集中”政策、土地集约化利用的思路有关。在加入WTO引进外资，但土地资源紧缺的背景下，2004年，上海提出“三个集中” 政策，意图增加可用的城镇建设用地（国有土地），其中“工业向园区集中”即降低区级以下的乡镇零散工业用地，提升土地的集约化利用程度和企业环保等方面的监管力度。撤制镇周边零散工业也被“引导”向主镇区工业园区迁移。

据澎湃研究所研究员了解，虽然政府会在后期以降低电价、租金等方式弥补，乡镇企业迁入主镇园区的额外成本（环保成本、搬迁成本等）大部分由企业自行承担，而后期补偿金若迟迟不到位，更给企业发展带来更多不确定性。撤制镇原有企业流失，如果没有“被分配”到新项目，会造成前述原本支撑其商业、租房市场繁荣的产业活力缺失。

有学者指出，和全国撤制的逻辑不同，上海“三个集中”政策更多是源于“大开发”阶段下郊区潜在的高土地价值，其背后是土地财政逻辑。但如今，房地产市场降温、土地财政趋于尾声，这种从农村土地单向攫取价值的不平等城乡关系，或许需要改变。

深层原因：资源配置从均等转向最优

居民生活不便源于资源“最优配置”思路。全国、上海层面镇的撤制思路相同点在于“将资源优先配给基础好的镇” 。小镇的发展起源于二十世纪80年代全国推广的、由知名社会学家费孝通倡导的“小城镇、大战略” 模式，其背后是均衡配置的思路。而这一思路在2000年有所转换。2000年，中央提出对“现有基础较好的建制镇”重点发展，如“优先安排”建设用地指标，并在基础设施、城镇功能和集聚能力等方面“优先考虑。其后5年内全国有864个镇陆续撤销、合并入主镇。

但并入建制镇后的“优先权”可能并未惠及降格为社区的撤制镇。撤制镇多数距离主镇仍有一段距离，且户籍人口数量不如主镇。按照资源分配的行政等级，撤制镇面对被“边缘化”的现实，按照我国长久以来按照户籍人口配给公共设施的政策执行思路，户籍人口逐渐减少的镇也在资源分配上被“边缘化”。很难享受主镇资源的“溢出”效应，是造成居民生活不便的主要原因。

有学者表示，从理论角度来看，最优配置思路长期来看是高效的，但这类配置思路在政策实践中需要较长的缓冲时间，以及配套缓冲机制，需要政府向服务型政府转变，加大民生支出。

民生支出的总体不足可能是“最优资源配置”思路产生的本质原因。根据IMF研究，和其他国家相比，中国对教育卫生等民生支出占GDP比重属于较低梯队，约为15%，而在经济建设支出上却超过其他国家。若土地财政式微，承担了90%的民生支出的地方政府，可能需要新的税种来支持其发展民生，来逐步实现城乡资源的均等化。